1

สร้างกลไกการทำงานเพื่อแก้ไขความเหลื่อมล้ำ รวมถึงกลไกการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ เกี่ยวพันกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างพลวัตภายในและภายนอกประเทศ

ทั้งระบบทุนนิยมโลก บทบาทของตัวแสดงต่างๆ ภายนอกประเทศ อาทิ ประเทศมหาอำนาจ องค์การระหว่างประเทศ องค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศ สื่อสารมวลชน บรรษัทข้ามชาติ แวดวงวิชาการ และตัวแสดงภายในประเทศ ทั้งผู้กำหนดนโยบายภาครัฐ กลุ่มธุรกิจ กลุ่มแรงงาน รวมถึงกลุ่มเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากปัญหาความเหลื่อมล้ำกลุ่มต่างๆ บรังโค มิลาโนวิช (Branko Milanovic) นักวิชาการที่ศึกษาปัญหาความเหลื่อมล้ำ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ปรากฏการณ์ความเหลื่อมล้ำในปัจจุบันนี้ ไม่สามารถทำความเข้าใจได้ผ่านกรอบการศึกษาความเหลื่อมล้ำภายในประเทศ หากแต่ต้องศึกษาในระดับโลก กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือวิธีวิทยาแบบชาตินิยม (methodological nationalism) ไม่อาจทำความเข้าใจปัจจัยความเหลื่อมล้ำได้อีกต่อไป 

ในทำนองเดียวกัน มีการชี้ให้เห็นว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำมีลักษณะแบบ “โลกา-ท้องถิ่นภิวัตน์” (globalization of inequality) ที่สภาพปัญหามีความเชื่อมโยงอย่างแยกไม่ออกระหว่างอิทธิพลในระดับโลก และผลกระทบในระดับท้องถิ่น  กรณีของปัญหาการค้ามนุษย์ในแรงงานประมง รวมทั้งกรณีปัญหาคนจนเมือง เป็นภาพสะท้อนของกลไกการทำงานดังกล่าวได้เป็นอย่างดี โดยในกรณีแรก สะท้อนให้เห็นถึงการที่กลุ่มทุนไทยพยายามรักษาตลาดสินค้าประมงโลก แต่ด้วยความยากลำบากในการแสวงหาแรงงานประมง ทำให้เกิดกลไกในการล่อลวง หรือหลอกลวงให้แรงงานบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มคนชายขอบ ทั้งแรงงานข้ามชาติ คนไร้บ้าน และผู้มีการศึกษาน้อย ให้เข้ามาสู่อุตสาหกรรมดังกล่าว หรือในกรณีคนจนเมือง การรุกเข้ามาของกลุ่มทุนในลักษณะต่างๆ ทั้งทุนอุตสาหกรรม ธุรกิจท่องเที่ยว หรือกลุ่มทุนที่เข้ามาตามแรงจูงใจของมาตรการเขตเศรษฐกิจพิเศษ ส่งผลในการคุกคามวิถีชีวิต และยิ่งผลักดันให้คนจนในพื้นที่ดังกล่าวมีชีวิตที่ยากลำบากมากขึ้น

ดังนั้นการทำความเข้าใจ และการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ไม่สามารถมองจากแง่มุม แนวทาง หรือนโยบายแคบๆบางแง่ด้านเท่านั้น แต่ต้องมองอย่างเป็นองค์รวม และดึงพลังจากทุกตัวแสดงและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเข้ามาร่วมผลักดัน ขณะเดียวกันการสนับสนุนการวิจัยเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำในอนาคตควรขยายแง่มุมและขอบเขตของการศึกษาให้ข้ามพ้นวิธีวิทยาแบบชาตินิยม และแม้ว่าการเลือกกรณีศึกษาอาจจะอยู่บนฐานของ “ท้องถิ่น” หรือ “พื้นที่เฉพาะ” แต่ในการวิเคราะห์ควรเปิดแง่มุม หรือสร้างความเชื่อมโยงกับตัวแปรหรือปัจจัยที่ก้าวพ้นขอบเขตของพื้นที่ให้มากขึ้น

2

“นำเอาโครงสร้างทางการเมืองกลับเข้าสู่การวิเคราะห์” อย่างจริงจัง

ดังที่สะท้อนให้เห็นจากงานวิจัยในทุกโครงการ รวมถึงจากงานของโจเซฟ สติกลิตซ์  ปัญหาความเหลื่อมล้ำมีความเกี่ยวข้องและเชื่อมโยงกับโครงสร้างทางการเมือง และกระบวนการนโยบายสาธารณะ สาเหตุที่เป็นเช่นนี้เนื่องจากบทบาทหน้าที่หลักของโครงสร้างการเมืองที่ทำหน้าที่กำหนดแนวทางให้กับการจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าในสังคม ภายใต้ข้อจำกัดของทรัพยากรภายในสังคม ทำให้สิ่งที่ถูกจัดสรรไปนั้นอาจไม่ได้กระจายทั่วถึงทุกกลุ่มในสังคม แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมาของไทยและหลายประเทศทั่วโลก ที่เน้นการกระจุกความมั่งคั่งอยู่ในเมือง และถ่ายโอนทรัพยากรจากในชนบทเข้ามาสู่เมือง จนสร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองกับชนบท และคนรวยกับคนจน เป็นตัวอย่างที่เด่นชัดที่สุด หรือปัญหาการตีความ “ความยุติธรรม” แบบแคบของหน่วยงานราชการในกระบวนการยุติธรรม ทำให้คนบางกลุ่มในสังคมที่ขาดความรู้ ขาดเครือข่าย ไม่สามารถเข้าถึงบริการของภาครัฐได้อย่างที่ควรจะเป็น ก็เป็นอีกตัวอย่างในลักษณะหนึ่ง ทั้งนี้จากการประมวลลักษณะของโครงสร้างทางการเมืองที่มักจะก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำ พบว่ามีคุณลักษณะสำคัญหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างทางการเมืองแบบรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง และขาดการมีส่วนร่วม (กรณีท้องถิ่น คนจนเมือง กระบวนการยุติธรรม) โครงสร้างการเมืองที่แข็งทื่อ ไม่ยืดหยุ่น ไม่สามารถเข้าถึงผู้รับบริการ (กรณีผู้สูงอายุ คนพิการ กระบวนการยุติธรรม) และโครงสร้างการเมืองที่ไม่ได้เปิดรับกับทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน (คนจนเมือง กระบวนการยุติธรรม ค้ามนุษย์) ดังนั้นในการศึกษาและขับเคลื่อนเพื่อทำความเข้าใจในกลไกการทำงานของความเหลื่อมล้ำ ไม่ว่าจะในประเด็นใดก็ตามในอนาคต จึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้อง “นำเอาโครงสร้างทางการเมืองกลับเข้าสู่การวิเคราะห์” อย่างจริงจัง

3

ต้องทำความเข้าใจในกลไกการทำงานของความเหลื่อมล้ำในทุกแง่มุม

ทุกโครงการสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือความเหลื่อมล้ำในทางความรู้ ซึ่งสะท้อนออกมาในหลากหลายลักษณะ ที่สำคัญที่สุดดูจะเป็นการขาดการศึกษาปัญหาความเหลื่อมล้ำ ที่มอง “ความเหลื่อมล้ำ” เป็นปรากฏการณ์หรือวัตถุในการศึกษาอย่างแท้จริง ที่ผ่านมางานศึกษาวิจัยมักจะศึกษาผ่านแนวคิดหรือแง่มุมอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นสวัสดิการสังคม ความยากจน การมีส่วนร่วม การกระจายอำนาจ เศรษฐกิจพอเพียง เศรษฐกิจฐานราก ฯลฯ แม้ว่างานเหล่านี้อาจสะท้อนนัยบางประการที่มีต่อ “ความเหลื่อมล้ำ” แต่ไม่สามารถให้ภาพที่คมชัด รวมถึงนำเสนอคุณลักษณะของกลไกการทำงานเบื้องหลังความเหลื่อมล้ำ สาเหตุของความเหลื่อมล้ำ รวมถึงผลกระทบของปัญหาความเหลื่อมล้ำ ได้อย่างชัดเจน การจะฝ่าข้ามปัญหาความเหลื่อมล้ำได้อย่างมีประสิทธิผลจำเป็นต้องทำความเข้าใจในกลไกการทำงานของความเหลื่อมล้ำในทุกแง่มุม ยิ่งในปัจจุบัน ดังที่หลายโครงการในชุดวิจัยได้สะท้อนให้เห็นถึง “ความเป็นพลวัต” ในสภาพปัญหาความเหลื่อมล้ำ ที่องค์ความรู้ที่มีอยู่ในปัจจุบันยังไม่อาจทำความเข้าใจได้อย่างถ่องแท้ ยิ่งทำให้การขับเคลื่อนงานวิจัยที่ศึกษาปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยตรงเป็นสิ่งที่เป็นความจำเป็นอย่างเร่งด่วน

4

ต้องบูรณาการพร้อมทั้งสนับสนุนปฏิสัมพันธ์ข้ามสาขาวิชา

หากพิจารณาในเชิงประเด็นจะพบว่าความเหลื่อมล้ำมักจะไม่ได้มีเพียงด้านเดียว หรือแง่มุมเดียว แต่มักจะผสมผสาน ดังเช่นความเหลื่อมล้ำในท้องถิ่นมักจะมีแง่มุมของความเหลื่อมล้ำทางอำนาจ ทางสถานภาพสังคม เศรษฐกิจ การถูกแย่งชิงทรัพยากร ฯลฯ ขณะเดียวกันหากพิจารณาในเชิงตัวแสดง จะพบว่าตัวแสดงหนึ่งๆอาจอยู่ภายใต้ความเหลื่อมล้ำได้ในหลากหลายลักษณะ ดังกรณีของผู้สูงอายุ ซึ่งในแง่หนึ่งอาจมองได้ว่าเป็นกลุ่มที่มักจะประสบปัญหาความเหลื่อมล้ำอันเนื่องมาจากข้อจำกัดทางกายภาพ ทางเศรษฐกิจ (ด้านการทำงาน) แต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่กระทบกับผู้สูงอายุสามารถทวีความซับซ้อนได้มากขึ้นทั้งความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้สูงอายุที่มีฐานะดี-ผู้สูงอายุที่มีฐานะทางเศรษฐกิจไม่ดี ผู้สูงอายุที่มีคนในครอบครัวดูแล-ผู้สูงอายุที่ปราศจากคนในครอบครัวดูแล หรือบางกรณีผู้สูงอายุอาจตกอยู่ในสภาวะของการเป็น “ผู้ด้อยโอกาส” จากการเป็นผู้เร่ร่อน ผู้ไร้สถานภาพทางกฎหมาย การถูกทารุณกรรม ฯลฯ จากความซับซ้อนเหล่านี้ ทำให้การกำหนดนโยบายแบบกว้างๆ โดยไม่คำนึงถึงสภาพความหลากหลายของปัญหาในแต่ละกลุ่มยิ่งเป็นการสร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำมากขึ้น

ที่ผ่านมาการศึกษาความเหลื่อมล้ำมักจะดำเนินการโดยนักวิชาการในสาขาใดสาขาหนึ่ง ดังเช่น นักเศรษฐศาสตร์มักจะให้ความสำคัญกับปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ นักสังคมสงเคราะห์มักจะมุ่งเน้นแค่ประเด็นการจัดหาสวัสดิการให้กับกลุ่มผู้ด้อยโอกาส นักรัฐศาสตร์มักจะให้ความสำคัญกับปัญหาการกระจายอำนาจ เป็นต้น สิ่งที่ขาดหายไป จนอาจกล่าวได้ว่าเป็นช่องว่างทางความรู้ที่สำคัญ ที่ไม่ได้เกิดขึ้นในแวดวงวิชาการของไทยเท่านั้น แต่ยังรวมถึงในต่างประเทศด้วย คือการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ข้ามสาขาวิชา เพื่ออุดช่องว่างในข้อจำกัดของมุมมองของศาสตร์หนึ่งๆ ในแง่นี้แนวการศึกษาปัญหาความเหลื่อมล้ำต่อไปในอนาคตจึงมีความจำเป็นที่จะต้องตระหนักในความซับซ้อนดังกล่าว พร้อมทั้งสนับสนุนปฏิสัมพันธ์ข้ามสาขาวิชา

5

ต้องรู้จักประสานพลังจากภาคส่วนต่าง ๆ เข้ามาช่วยขับเคลื่อน

หัวใจสำคัญของการฝ่าข้ามความเหลื่อมล้ำ ดังแสดงให้เห็นจากกรณีงานวิจัยที่เกี่ยวเนื่องกับคนพิการ และงานของเธอบอร์น คือ กลุ่มคนที่เสียเปรียบหรือด้อยโอกาสต้องพยายามดิ้นรน ต่อสู้ เรียกร้องด้วยตัวเอง  โดยเงื่อนไขสำคัญต่อความสำเร็จในการต่อสู้เรียกร้องดังกล่าวมีด้วยกันหลายประการ อาทิ การรู้จักประสานพลังจากภาคส่วนต่าง ๆ เข้ามาช่วยขับเคลื่อน ทั้งจากต่างประเทศ ที่บทเรียน ประสบการณ์ และการขับเคลื่อนประเด็นในเรื่องการฝ่าข้ามความเหลื่อมล้ำค่อนข้างมีความก้าวหน้า และตัวแสดงทางสังคม และการเมืองภายในประเทศ ที่สามารถช่วยสร้างน้ำหนักในกับการขับเคลื่อนประเด็นความเหลื่อมล้ำได้โดยตรง

6

เปิดพื้นที่ในการสร้างองค์ความรู้ให้กับคนที่ด้อยโอกาสทางสังคม

หัวใจสำคัญอีกประการหนึ่งในการฝ่าข้ามความเหลื่อมล้ำคือการสร้างพื้นฐานที่หนักแน่นในด้านองค์ความรู้ โดยกระบวนการสร้างองค์ความรู้ไม่ควรจำกัดอยู่แต่หน่วยงานราชการ หรือสถาบันการศึกษาเท่านั้น แต่ควรอยู่บนหลักการของสิ่งที่เรียกว่า “ประชาธิปไตยในทางความรู้” นั่นคือการเปิดพื้นที่ในการสร้างองค์ความรู้ให้กับตัวแสดงต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ด้อยโอกาสทางสังคม หากสามารถเสริมพลังของคนกลุ่มนี้ให้สามารถเคลื่อนไหวบนฐานขององค์ความรู้ที่หนักแน่น จะช่วยสร้างความน่าเชื่อถือ และอำนาจต่อรองให้กับกลุ่มคนที่เสียเปรียบได้เป็นอย่างดี สิ่งนี้อาจมีที่มาจากการแลกเปลี่ยนกับแวดวงวิชาการหรือนักปฏิบัติจากต่างประเทศ หรืออาจมีที่มาจากการสร้างองค์ความรู้จากภายใน นั่นคือจากกลุ่มคนที่ด้อยโอกาส และหากคนเหล่านี้ยังขาดศักยภาพ ก็ควรที่จะมีกลไกในการเสริมพลังให้กับคนกลุ่มนี้ นอกจากนี้กลไกสำคัญอีกประการหนึ่งที่เกี่ยวเนื่องกันคือการสร้างเวที หรือพื้นที่ที่เชื่อมโยงระหว่างปริมณฑลทางความรู้ และพื้นที่เชิงนโยบาย (knowledge-policy interface) เพื่อเอื้อต่อการผลักดันและขับเคลื่อนองค์ความรู้ดังกล่าวไปสู่ภาคปฏิบัติในเชิงนโยบาย

7

สร้างระบบการฟื้นฟูเยียวยา

แม้ว่าจะมีการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันที่ดี กลไกทางกฎหมายที่ครอบคลุม หรือมีกลไกที่สามารถดึงตัวแสดงจากภาคส่วนต่างๆเข้ามาเกี่ยวข้อง แต่สิ่งเหล่านี้ไม่ได้เป็นเครื่องรับรองว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำจะแก้ไขได้เสมอไป ในเส้นทางของการนำนโยบายไปปฏิบัติมีความเกี่ยวข้องและเกี่ยวโยงกับปัจจัย และตัวแสดงอีกหลายประการที่อาจทำให้ผลการปฏิบัตินโยบายอาจไม่เป็นไปตามที่ตั้งใจไว้เสมอไป หรืออาจมีช่องโหว่ สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นจากแทบทุกโครงการวิจัย ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดที่สุดคือกรณีการค้ามนุษย์แรงงานประมง ที่แม้ว่าไทยจะมีกฎหมายป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ รวมถึงหลายรัฐบาลได้ประกาศให้การปราบปรามค้ามนุษย์เป็นวาระแห่งชาติ แต่ปัญหาการค้ามนุษย์ยังคงดำรงอยู่ และแม้ว่าจะมีการเปิดเผยถึงกรณีการค้ามนุษย์ในแรงงาน แต่กระบวนการยุติธรรม รวมถึงการฟื้นฟูเยียวยายังมีความคืบหน้าค่อนข้างน้อย หรือในกรณีของคนพิการที่แม้ว่าจะมีกฎหมาย และกลไกต่างๆมารองรับ แต่ในทางปฏิบัติคนพิการจำนวนมากยังมีปัญหาในการเข้าถึงบริการต่างๆ

8

ต้องมองการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำควรมองว่าเป็น “กระบวนการ”

การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำควรมองว่าเป็น “กระบวนการ” ที่จำเป็นต้องดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง และไม่ได้ยุติลงเพียงแค่การออกกฎหมาย การสร้างโครงสร้างเชิงสถาบัน หรือการบรรลุเป้าหมายทางสถิติบางประการ การมองแนวทางแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำแบบหยุดนิ่ง นอกจากไม่อาจแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้แล้ว ยังอาจสร้างปัญหาในตัวเองได้อีกด้วย ในกระบวนการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ดังที่ได้กล่าวไปบ้างแล้วข้างต้น ควรผสมผสานหลากหลายยุทธวิธีเข้าด้วยกัน ทั้งการขับเคลื่อนและต่อสู้ทางความรู้ ซึ่งนอกจากต้องเรียนรู้จากประสบการณ์จากต่างประเทศแล้ว ยังต้องมีรากฐานที่แน่นหนาจากปัญหาที่แท้จริงในพื้นที่อีกด้วย การดำเนินการดังกล่าวได้จำเป็นต้องผ่านการเสริมพลังและสร้างศักยภาพให้กับกลุ่มคนที่อาจได้รับผลกระทบจากปัญหาความเหลื่อมล้ำ นอกจากนี้การสร้างเครือข่ายกับภาคส่วนต่างๆ ทั้งภาคการเมือง และภาคประชาสังคม ยังถือเป็นหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อนอีกด้วย เช่นเดียวกับการแสวงหายุทธวิธีการสื่อสารสังคมเพื่อให้รับรู้ถึงความสำคัญของปัญหาความเหลื่อมล้ำ ถือเป็นสิ่งที่แนวทางที่จำเป็นในระยะยาว

หากแต่ปัญหา “ความเหลื่อมล้ำ” เป็นเรื่องที่ทับซ้อนหลากมิติ การแก้ไขปัญหานี้อาจไม่เริ่มที่มิติใดมิติหนึ่ง หากแต่ต้องบูรณาการทุกศาสตร์ ทุกมิติ การคลี่ปมปัญหาหลากหลายระดับ และแก้ให้ถูกจุด ซึ่งอาจจะต้องมีแผนยุทธศาสตร์การวิจัยเพื่อทดความเหลื่อมล้ำในหลายระยะ ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว รวมทั้งต้องเกิดจากการทำงานร่วมของทุกภาคส่วนอย่างจริงจัง ไทยจึงน่าจะสามารถหลุดพ้นกับดัก “ความเหลื่อมล้ำ” นี้ไปได้

++++++++